주파수 할당ㆍ이용권 중장기 정책방향

최적 단일모델은 없어

정책목표ㆍ시장환경 고려

전파관리 선별ㆍ적용해야

2000년 전파법 개정

대가할당 제도 도입

일부 시장모델 적용 주목

용도 미지정 대역 등

적절한 공유모델 도입

운용성과 따라 확대 시금석

정보통신정책연구원 최계영 전파정책연구그룹장

최근 수년간 주파수에 대한 수요가 증가하고 기술발전이 가속화되면서 주파수의 효율적인 이용에 대한 중요성이 커지고 있다.

주파수 이용수요 증대와 무선통신시장 참여자의 증가로 주파수에 대한 경합적 수요가 발생, 주파수의 `효율적 이용'이 비중 있는 정책목표가 되면서, 합리적인 주파수 할당 및 이용권 관련 정책이 차지하는 비중이 크게 높아지고 있는 것이다. 이 때문에 주파수를 가장 효율적으로 이용할 수 있는 `최적의 이용자'를 선별하고, 선별된 이용자의 권리와 의무의 한계를 명확히 하는 것이 전파정책의 주요 화두로 등장하고 있다.

◇전파의 효율적 이용을 위한 시장기반 전파관리체제의 확산=전파관리 정책의 목표인 `전파의 효율적 이용'을 달성하기 위한 구체적인 정책수단을 마련하기 위해서는 사전에 효율성 개념을 명확히 하는 게 필요하다. 전파자원의 이용 효율성에 대한 3가지 개념은 △주어진 주파수(spectrum)에서 송수신(전송)이 가능한 정보(신호)량에 따르는 주파수 효율성(Spectrum efficiency) △주파수ㆍ운용자ㆍ자본ㆍ설비 등 모든 투입 대비 정보(신호)량에 따르는 기술적 효율성(Technical efficiency) △모든 투입요소 대비 소비자(산출적) 가치에 따르는 경제적 효율성(Economic efficiency)으로 요약된다.

따라서 정책이 추구하는 효율성이 어떤 효율성이냐에 따라 이에 상응하는 정책이 마련ㆍ시행돼야 한다. 예를 들어, 공공용 주파수의 경우 주파수 효율성이, 상업적 가치가 높은 주파수 대역의 경우 경제적 효율성이 주파수의 분배ㆍ할당시에 주요한 판단기준이 되는 것이다.

전파를 효율적으로 이용하기 위해서는 적합한 전파자원의 분배 및 할당관리체계가 마련돼야 하는데, 이를 범주화시키면 명령과 통제(Command-and-Control), 공유(Commons), 시장(Market)모델로 구분할 수 있다.

첫째, 명령과 통제모델은 주파수 권리의 근본적인 귀속은 국가에 있는 것임을 당연한 전제로 해, 국유재산으로서 공물에 해당하는 주파수에 대해 분배 및 할당 등을 국가가 통제 및 규제하는 체계이다. 둘째, 공유모델은 주파수를 공공자원으로 간주해 주파수를 이용하고자 하는 자는 면허 또는 배타적 이용권의 제한 없이 주파수를 이용할 수 있도록 하는 체계를 말한다. 셋째, 시장모델은 시장기능에 따라 주파수를 분배ㆍ할당해 이용자에게 배타적 이용권을 부여하고, 시장 스스로가 주파수의 효율적인 이용을 추구하게끔 하는 주파수 관리체계다.

전파관리체계의 세계적인 추세는 명령과 통제모델에서 시장모델 및 공유모델의 부분적인 도입으로 요약된다. 특히 상업용 주파수의 경우 시장기구를 이용한 주파수 관리가 전파자원 이용의 경제적 효율성을 제고할 수 있는 수단으로 인식되면서 경매제, 거래ㆍ임대제, 용도 자유화 등의 시장모델이 영미권을 중심으로 확산되고 있다.

◇정책목표와 시장환경 고려한 전파관리모델 필요=상업용 주파수에 대한 경제적 효율성 도모가 기술혁신 및 시장 발전에 필요충분조건이라면 시장모델이 최선의 전파관리정책이라 할 수 있을 것이다. 일반적으로, 경제적 효율성은 시장기능에 기반한 주파수의 할당, 즉 경매제도나 주파수 2차 시장을 통해 가능하다고 시장모델 지지자들은 주장한다. 특정 대역 주파수에 대해 가장 높은 가치를 부여하는 이용자는 가장 높은 경제적 효율성을 추구할 유인이 존재하며, 경제적 효율성을 심각하게 저해하는 혼신간섭 등 외부성이 존재할 때 주파수 이용권의 거래를 통해 효율성을 달성할 수 있고, 용도 자유화를 통해 기술혁신을 이용자 자신에게 내부화시킬 수 있다는 것이 이러한 주장의 주요 근거다.

그러나 국가별 전파통신 환경의 특수성 및 추구하는 정책목표에 따라 경제적 효율성과 공익성이 상충관계를 보일 수도 있다. 예를 들어, 높은 투자비용이 예상돼 시장 참여자의 수가 현실적으로 제한된 경우 가격경쟁에 기반한 주파수 할당은 주파수가 소수에 집중되는 결과를 가져올 수 있다. 또 서비스 제공자뿐만 아니라 기기분야의 발전도 주요 정책목표로 설정할 경우 주파수 이용의 경제적 효율성만을 고려해 이용용도의 완화를 포함한 시장기반 전파관리정책을 추진하는 것은 타 모델에 비해 상대적으로 높은 사회적 비용을 발생시킬 수도 있다. 용도가 자유화될 경우 미래 용도의 예측 가능성이 감소해 기기 부문이 사전에 대규모 투자를 하기 어렵고 결과적으로 규모의 경제를 이루는 게 어려워질 것이다.

이상의 논의가 시사하는 바는 모든 대역, 용도에 최적으로 단일하게 적용 가능한 전파관리모델은 없으며, 정책 당국은 다양한 정책목표 및 시장환경을 고려해 각 전파관리 모델을 선별, 적용해야 한다는 것이다.

◇주파수 할당ㆍ이용권제도 점진 개선 필요=국내 전파관리제도는 전파 이용환경의 변화에 따라 점진적으로 변화해 왔다. 특히 2000년 전파법 개정으로 `대가할당' 제도가 도입돼, 시장 모델적 성격을 전파관리 체제에 도입했다는 점은 주목할 만한 변화다. 대가할당 제도는 경제적 가치가 크고 경쟁적 수요가 존재하는 주파수는 그 이용에 대한 적정수준의 대가를 지불하는 게 타당하다는 취지에서 도입됐다. 즉, 경제적 가치가 크고, 경쟁적 수요가 존재하는 주파수를 사업적ㆍ배타적으로 이용하는 자는 다른 용도ㆍ이용자를 배제함으로써 이윤을 창출하므로 매출액의 일정 비율을 주파수 이용대가로 지불토록 한 것이다.

대가할당 제도 도입과 함께, 해당 주파수의 거래 및 임대도 동일 서비스의 기허가자에 한해 허용함으로써 주파수의 배타적 이용권도 일정 수준 도입했다. 그러나 할당대가 제도는 해당 주파수의 가치를 최대로 평가하는 이용자에 할당하는 것이 아니라 해당 할당대가를 지불할 의사가 있는 모든 잠재적 시장 진입자를 심사를 통해 할당한다는 측면에서 경매제도와 구별되며, 주파수 할당이 사업허가와 명백히 분리되어 있지 않아 주파수 거래는 현실적으로 M&A를 통해 가능하다는 점에서 완전한 의미에서의 시장모델은 아직 국내에 도입되지 않았다고 볼 수 있다. 여전히 대가를 납부하지 않는 심사할당 주파수가 존재하며, 주파수 할당은 사업허가 절차를 거쳐 시장에 진입하는 서비스 제공자에게 이루어지고 있다. 중요한 것은 결국 정책당국의 다양한 정책목표에 비춰 시장모델의 도입이 우리의 현실에 적합한지, 그리고 시장모델을 도입할 경우 어떤 점을 고려해야 할 것인지를 파악하는 것이라 하겠다.

현행 국내 전파법은 전파의 효율적 이용과 전파부문의 진흥을 목적으로 하고 있다. 전파부문을 서비스 제공자는 물론 기기분야도 포괄하는 것으로 해석할 때, 단순히 경제적 효율성만을 기준으로 주파수 할당ㆍ이용권 정책을 추진할 수는 없다고 판단된다. 즉, 시장모델은 그 자체가 목적이 아니라 넓은 의미의 전파부문 전체의 시장 및 기술의 변화에 유연하게 대처할 수 있는 수단 중 하나로 인식돼야 할 것이며, 주파수 할당ㆍ이용권 관련정책의 개선도 다양한 정책목표를 균형적으로 고려해 점진적으로 추진될 필요가 있다.

◇바람직한 주파수 할당ㆍ이용권 정책 방향=국내 주파수 할당ㆍ이용권 정책은 중장기적으로 주파수 수요의 증대 및 기술의 급격한 변화에 대응하는데 적합한 방향으로 개선돼야 할 것이다. 특히 중장기적으로 디지털 컨버전스 추세에 따라 서비스간 구분이 모호해지고 네트워크가 광대역화되면서 새로운 통신시장의 구조에 적합한 주파수 할당ㆍ이용권 제도를 정립해 나가야 한다.

그러나 이러한 환경변화가 시장모델의 급격한 도입을 의미하는 것은 아니다. 경매제도를 살펴보더라도 일부 경매제 도입국가는 경매제도 외에 다른 대안이 존재하지 않았기 때문에 불가피하게 이를 도입했음을 알 수 있다.

미국은 광대한 지역에 많은 수의 시장 참여자가 존재하는 상황에서 심사를 통한 주파수 할당은 너무 행정적 부담이 크고 소요기간도 길어 경매제도가 유일한 대안으로 채택됐다. 영국 등 일부 국가의 3G 주파수 경매도 3G에 대한 기대수준이 높은 상황에서 충분한 수의 경매 참여자가 예상됐기 때문에 도입이 결정됐다.

국내의 경우 잠재적 시장 참여자 수가 많지 않고, 향후에도 큰 규모의 투자비용을 감안하면 주파수 경매가 성공할 가능성이 미국, 영국 등에 비해 상대적으로 높지 않다고 판단된다. 반면, 심사를 통한 주파수 할당은 적정 수준의 할당대가를 부과할 경우 충분히 효율적인 이용자 선별이 가능하다. 즉, 단기적으로 현행 심사할당 제도를 유지하되, 사업법 개정에 부응해 주파수 할당을 독립적인 행정절차로 설정하고 기존의 사업허가 심사기준을 주파수 할당 심사기준으로 변경, 보완하는 것이 바람직하다.

2차 시장 및 용도 자유화와 관련해서는, 단일 표준 설정으로 인한 시장의 확대, 무선기기분야 규모의 경제 향유, 국제 경쟁력 확보 등 다양한 정책목표와의 관계를 염두에 두고 도입여부 및 수준을 판단해야 한다.

영국, 호주 등 시장모델을 적극 도입하는 국가들과 달리, 우리나라는 무선기기 분야가 국민경제에서 갖는 중요성이 매우 크기 때문에 단순히 주파수 이용의 경제적 효율성에만 정책 목표를 설정할 수 없다. 이는 용도 및 기술표준에 있어서 정책적 유연성을 두더라도 일정 대역에만 한정해야 함을 의미한다.

한편, 특정 대역에 시장모델을 적용하더라도 도입에 따르는 파급효과의 불확실성, 현재의 시장구조 등을 감안할 때 제도도입을 완만히 해야 할 것이다. 시장기반제도 도입은 이로 인해 얻을 수 있는 유연성 증대의 이익이 이행에 따른 비용보다 커야 함은 물론이다. 예를 들어, 기술 및 용도의 유연성이 커지면 주파수의 효율적 이용가능성이 커짐과 동시에 주파수 거래비용의 발생, 주파수 독과점, 일관된 정책수행의 어려움 증대 등 비용도 발생한다. 시장모델을 도입하더라도 점진적으로 추진할 필요가 있으며, 시장경쟁의 왜곡 가능성을 최소화할 수 있는 대책이 함께 마련돼야 할 것이다.

마지막으로, 공유모델이 적절히 도입돼야 할 것이다. 공유모델은 전통적인 명령과 통제 및 시장모델에 대한 보완적 기능을 수행할 것으로 기대된다. 특히 M2M 무선혁명을 촉진할 가능성이 크다. 현재 도입이 예정돼 있는 용도 미지정 대역, 즉 FACS(Flexible Access Common Spectrum)는 그 운용성과에 따라 향후 공유모델 확대여부를 결정짓는 시금석이 될 것으로 기대된다.